Anmerkung (zum Urteil des VG Berlin vom 28.09.2000 - 27 A 209.99, NZV 2001, 317; VkBl, 2001, 139):
Bei dem vorstehenden Urteil des VG Berlin handelt es sich - soweit ersichtlich - um die bundesweit erste Entscheidung zur Radwegbenutzungspflicht (§ 2 IV StVO) nach der so genannten "Fahrradnovelle" aus dem Jahre 1997. Durch die Vierundzwanzigste Verordnung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 7. 8. 1997 (BGBI. 1 2028, ber. 1998 I 515; mit Begründung abgedruckt in VkBl. 1997, S. 685 ff) wurden verschiedene Neuerungen zur Förderung des Radverkehrs in die StVO eingeführt (vgl. dazu Kettler, NZV 1997, 497 ff.). Dazu gehören u. a. die mit Wirkung zum 1. 9. 1997 eröffnete Möglichkeit der Freigabe von Einbahnstraßen für Radfahrer in Gegenrichtung (§ 41 II Nr. 2 StVO) die Einführung der Fahrradstraße (Zeichen 244 und 244 a in 
§ 41 II Nr. 5 StVO) sowie des Schutzstreifens für Radfahrer (§ 42 VI Nr. 1 Buchst. g StVO). Mit einer Vorlaufzeit von einem Jahr wurde außerdem mit Wirkung zum 1. 10. 1998 die Radwegbenutzungspflicht in § 2 IV StVO geändert (vgl. Kettler, NZV 1997, 497f.; zu den Planungen siehe Bouska, NZV 1991, 129ff.). Vor dem 1. 10. 1998 bestand gemäß § 2 IV StVO eine generelle Benutzungspflicht für rechte Radwege, unabhängig von einer Beschilderung des Radweges (dazu Bouska, NZV 1991, 129 f.; vgl. auch Lempp, Der Verkehrsjurist Nr. 3/1999, S. 1, 2). Diese Pflicht entfiel nur dann, wenn der Radweg auf Grund seines konkreten Zustandes (z. B. tiefer Schnee, Eis, Löcher, parkende Fahrzeuge) nicht benutzbar war (vgl. BGH, NZV 1995, 144: OLG Düsseldorf NZV 1992, 290, 291; OLG Köln, NZV 1994, 278; Hentschel, Straßenverkehrsrecht, 36. Aufl. 2001. § 2 StVO Rdn. 67; Bouska. NZV 91, 129, 130; Kettler, NZV 1997, 497, 498). Die im übrigen zwingende Pflicht zur Benutzung vorhandener Radwege wurde durch die "Fahrradnovelle" beseitigt. Seitdem müssen Radfahrer einen Radweg gemäß § 2 IV 2 StVO nur noch dann benutzen, wenn dieser durch die Zeichen 337 (Radfahrer), 240 (gemeinsamer Fuß- und Radweg) oder 241 getrennter Rad- und Fußweg) gekennzeichnet ist. Andere, d. h. nicht als benutzungspflichtig gekennzeichnete Radwege, dürfen gemäß § 2 IV 3 StVO vom Radfahrer benutzt werden. Der Radfahrer hat hier also die Wahl, ob er den vorhandenen Radweg oder die Fahrbahn benutzen will.
Hintergrund dieser Regelung ist ausweislich der Begründung zur "Fahrradnovelle", dass die Anordnung einer Benutzungspflicht zwar aus Gründen der Verkehrssicherheit sachgerecht sein mag, sich aber heute zahlreiche Radwege entweder in einem baulich unzureichenden Zustand befinden oder nach Ausmaß und Ausstattung nicht den Erfordernissen des modernen Radverkehrs entsprechen. Die Benutzung solcher Radwege sei daher für Radfahrer im allgemeinen nicht ohne weiteres zumutbar. Andererseits sei es vertretbar, die Benutzung solcher Radwege dort noch anzubieten wo dies nach Abwägung der Interessen für einen Teil der Radfahrer. z. B. ältere Radfahrer, vorteilhaft ist (vgl. die Begründung zur ÄndVO v 7. 8. 1997. BR-Drucksache, 374/97, S. 6; Abdruck im VkBl. 1997, 688 sowie bei Hentschel, a. a. O., § 2 StVO Rdn. 16 d).
Zur Konkretisierung der Differenzierung zwischen benutzungspflichtigen und nicht benutzungspflichtigen Radwegen enthält die Verwaltungsvorschrift zu § 2 Abs. 4 StVO (VwV-StVO) strenge und detaillierte Vorgaben für die Anordnung und Umsetzung der Radwegbenutzungspflicht (BR-Drucksache 375/97 S. 4ff.; Abdruck im VkBl. 1997, 691 ff; 1999, 291 ff. sowie bei Hentschel, 
a. a. O., § 2 StVO Rdn. 20 ff.; vgl. dazu auch Kettler, NZV 1997, 497 f.). Gemäß den Vorgaben der VwV-StVO hat die Straßenverkehrsbehörde zunächst zu prüfen ob die Anordnung der Radwegbenutzungspflicht aus Gründen der Verkehrssicherheit erforderlich ist, wobei die Verkehrsbelastung und Verkehrsbedeutung der Straße und der Verkehrsablauf zu berücksichtigen sind (Ziff. I. 1). Wird die Erforderlichkeit der Anordnung festgestellt, ist die Anordnung der Radwegbenutzungspflicht gemäß Ziff. II. vorzunehmen wenn 1. eine für den Radverkehr bestimmte Verkehrsfläche vorhanden ist oder angelegt werden kann und 2. die Benutzung des Radweges nach der Beschaffenheit und dem Zustand zumutbar sowie die Linienführung eindeutig, stetig und sicher ist. Wann letzteres der Fall ist, wird in der VwV-StVO in dreifacher Weise spezifiziert: Erstens muss der Radweg die vom VG Berlin angesprochenen Breiten aufweisen, die für einen baulich angelegten Radweg z. B. auf 2 Meter mindestens aber 1,50 Meter lichte Breite festgelegt wurden (Ziff. II. 2. a). Ein Ermessensspielraum besteht hinsichtlich der Mindestmaße nicht (vgl. Kettler, NZV 1997, 497). Zweitens muss die Verkehrsfläche nach den allgemeinen Regeln der Baukunst und Technik in einem den Erfordernissen des Radverkehrs genügenden Zustand gebaut und unterhalten sein (Ziff. II. 2. b). Und drittens muss die Linienführung im Streckenverlauf und die Radwegführung an Kreuzungen und Einmündungen auch für den Ortsfremden eindeutig erkennbar, im Verlauf stetig und insbesondere an Kreuzungen, Einmündungen und verkehrsreichen Grundstückszufahrten sicher gestaltet sind (Ziff. II. 2. c). Von diesen strengen Vorgaben für die Anordnung der Radwegbenutzungspflicht kann gemäß Ziff. I. 4. der VwV StVO zu § 2 IV 3 ausnahmsweise und befristet abgewichen werden wenn die Kennzeichnung der Radwegbenutzungspflicht unerlässlich ist und die Belange der Verkehrssicherheit gewahrt bleiben.
In dem vom VG Berlin entschiedenen Fall hatte sich die Straßenverkehrsbehörde nicht an die strengen Vorgaben der VwV-StVO gehalten, sondern die Anordnung der Radwegbenutzungspflicht trotz mangelhafter Radwege mit dem Argument zu rechtfertigen versucht, bei einer Mitbenutzung der Fahrbahn durch Radfahrer müssten die Räumzeiten der Ampeln verlängert werden und dies gehe zu Lasten des Autoverkehrs. Diese Argumentation wurde mit einer zweifachen Begründung zurückgewiesen.
Ausgangspunkt ist die zutreffende Überlegung, dass nach Aufhebung der generellen Benutzungspflicht von Radwegen die Benutzung der Fahrbahn durch Radfahrer grundsätzlich zulässig ist. Jede Anordnung der Radwegbenutzungspflicht stellt damit eine Einschränkung des Radverkehrs dar, die einer besonderer Begründung im Einzelfall bedarf. Bei der Frage der Anforderungen an die einschränkende Anordnung hebt das Gericht auf die ebenfalls durch die Änderungsverordnung vom 
7. 8. 1997 (sog. Fahrradnovelle) eingeführte Vorschrift des § 45 IX StVO ab, wonach Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen nur dort anzuordnen sind, wo dies auf Grund der besonderen Umstände "zwingend geboten" ist. Hintergrund dieser Regelung war das Bestreben, den "Schilderwald" auf Deutschlands Straßen einzudämmen, weil die übermäßige Beschilderung im Straßenverkehr zu einer allgemeinen Überforderung und Ablenkung der Verkehrsteilnehmer sowie zu Akzeptanzproblemen bei der Beachtung von Verkehrsvorschriften führt (vgl. die Begründung zur ÄndVO v. 7. 8. 1997, BR-Drucks. 374/97 (Beschluss), S. 5; Abdruck in VkBl. 1997, 689 sowie bei Hentschel, a. a, O., § 39 StVO Rdn. 4). Besondere Umstände, die eine Anordnung der Radwegbenutzungspflicht als "zwingend geboten" erscheinen lassen, erkennt das Gericht mit Recht nicht allein in der Absicht der Straßenverkehrsbehörde, eine Verkürzung der Grünphase zur Förderung des fließenden Fahrzeugverkehrs zu verhindern. Denn eine aus Verkehrssicherheitsaspekten begründete besondere Gefahrenlage im Sinne von § 45 IX 2 StVO liegt hier nicht vor.
Von besonderer und über die konkrete Fallgestaltung hinausgehender Bedeutung ist sodann der zweite Begründungsansatz des VG Berlin. Nach Ansicht des Gerichts ist die Anordnung schon deshalb rechtswidrig, weil die oben genannten Kriterien der VwV zu § 2 IV StVO nicht eingehalten wurden, Diesem Ansatz kommt deshalb enorme - bundesweite - Bedeutung zu, weil in diversen deutschen Städten Anordnungen der Radwegbenutzungspflicht ohne Rücksicht auf die Einhaltung dieser Kriterien getroffen wurden (vgl. dazu VkBl. 2001, 29). Das VG Berlin spricht sich für eine Bindungswirkung der bundesweit geltenden VwV-StVO aus und gibt dem einzelnen Radfahrer im Hinblick auf Art, 3 I GG das Recht, die Nichteinhaltung der Kriterien als willkürlichen Eingriff in seine Rechte geltend zu machen (ebenso Kettler, NZV 1997, 497, 498). Bekanntlich haben Verwaltungsvorschriften - im Gegensatz zu Gesetzen und Verordnungen - im Grundsatz keine unmittelbare Außenwirkung, sondern binden die Verwaltung nur intern (vgl. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 12. Aufl. 1999; § 24 Rdn. 16f.; Wolff/Bachoff/Stober Verwaltungsrecht Band 1, 11. Aufl. 1999, § 24 Rdn. 23 f.). Geht es - wie hier beim Straßenverkehrsrecht - um eine bundesrechtlich geregelte Materie und führen die Länder die Gesetze und Verordnungen gemäß Art. 83 GG eigenverantwortlich aus, so kann der Landesvollzug gemäß Art. 84 II GG mit Zustimmung des Bundesrates an allgemeine Verwaltungsvorschriften gebunden wurden (vgl. dazu Maurer, a. a. O., § 24 Rdn. 19). Dies ist durch die bundeseinheitlichen Regeln der VwV-StVO geschehen. Die Straßenverkehrsbehörden der Länder haben sich danach zu richten. Diese zunächst nur interne Bindungswirkung bleibt nicht ohne Einfluss auf die im Außenverhältnis zum Bürger ergehende Ermessensbestätigung bei Anordnung der Radwegbenutzungspflicht (vgl. dazu auch Kettler, NZV 1997, 497, 498 unter I. 4.; Lempp, Der Verkehrsjurist Nr. 3/1999, S. I, 2). Anerkannt ist zunächst, dass sich die Behörde selbst durch eine der Verwaltungsvorschrift entsprechende Verwaltungspraxis binden kann. Der Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 GG verpflichtet die Behörde hier, andere Fälle nicht anders zu behandeln als es der bisherigen Verwaltungspraxis entspricht (vgl. Maurer, 
a. a. O., § 24 Rdn. 21; Wolff/Bachoff/Stober, a. a. O., § 24 Rdn. 27; Erichsen/Ossenbühl, Allgemeines Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 1998, § 6 Rdn. 48 f.). An eine derartige Bindung hat das VG Berlin offenbar bei seinem Hinweis auf Art. 3 GG gedacht.
Problematisch ist bei der Umsetzung der Radwegbenutzungspflicht allerdings, dass die Straßenverkehrsbehörde sich möglicherweise generell nicht an die Vorgaben der VwV-StVO hält. Eine Selbstbindung der Verwaltung über Art. 3 GG könnte dann auf den ersten Blick fraglich sein. Allerdings wird man bei der Frage der Bindungswirkung von bundesweit geltenden Verwaltungsvorschriften nicht isoliert auf die Praxis einer einzelnen Straßenverkehrsbehörde abstellen können. Gerade im Straßenverkehrsrecht besteht ein besonderes Bedürfnis an einer Einheitlichkeit der Rechtsanwendung, weil Verkehrswege von den Verkehrsteilnehmern orts- und länderübergreifend benutzt werden. Die Verkehrsteilnehmer sind hier in besonderem Maße darauf angewiesen, dass sie in ordnungsrechtlicher Hinsicht einheitliche Verhältnisse antreffen. So muss sich auch ein Radfahrer darauf einstellen können, dass ein benutzungspflichtiger Radweg in allen Ländern die gleichen durch die VwV-StVO vorgegebenen Sicherheitsstandards erfüllt, weil unterschiedliche Zustände an verschiedenen Orten dem auf Verkehrssicherheit ausgerichteten Regelungszweck der StVO widersprechen würden.
Sind aber die Behörden aller Länder jedenfalls intern an die gemäß Art. 84 II GG erlassene VwV-StVO gebunden und unterliegen die Länder bei der Ausführung des bundesrechtlichen Straßenverkehrsrechts der Bundesaufsicht, muss sich der einzelne Verkehrsteilnehmer gemäß Art. 3 GG darauf berufen können, in ordnungsrechtlicher Sicht nicht anders behandelt zu werden als Bürger in solchen Gemeinden und Ländern, die sich - wie zunächst zu unterstellen ist - an die Vorgaben der sie intern bindenden VwV-StVO halten. Die Verwaltungsvorschrift wirkt insoweit als "im voraus bekanntgegebene und antizipierte Verwaltungspraxis" (vgl. dazu Wolff/Bachoff/Stober, a. a. O., 
§ 24 Rdn. 26; ferner Maurer, a. a. O., § 34 Rdn. 22; weitergehend Erichsen/Ossenbühl, a. a. O., § 6 Rdn. 49 ff.: "originäres Administrativrecht mit Außenwirkung"). Der vom VG Berlin eingeschlagene Weg über Art. 3 GG erweist sich damit jedenfalls solange als richtig und gangbar, wie die Straßenverkehrsbehörde nicht umgekehrt belegen kann, dass die Kriterien der VwV-StVO bundesweit von allen Ländern nicht eingehalten werden und der Bund auch nicht für deren Einhaltung sorgt. Solange ein solcher Zustand jedoch nicht festgestellt wird - und dies würde letztlich ein rechtswidriges Verhalten der Länder implizieren -, muss eine mittelbare Außenwirkung der VwV-StVO über Art. 3 GG anerkannt werden, damit der einzelne Verkehrsteilnehmer eine isolierte Benachteiligung in ordnungsrechtlicher Hinsicht wirksam abwehren kann. Der Entscheidung des VG Berlin ist daher im Ergebnis zuzustimmen.
Wiss. Assistent Dr. Georg Bitter, Bonn

Weitere Anmerkungen:
l. Die Vorschrift des § 45 IX StVO (inzwischen durch die VO v. 11. 12. 2000, BGSI I S. 1069 und Satz 2 wieder "aufgeweicht") soll dazu beitragen, den im Vergleich zu anderen Staaten mit ähnlicher Verkehrsstruktur übermäßig dichten "Schilderwald" zu lichten. Gedacht war dabei - jedenfalls primär - an die zu einem nicht geringen Teil "ausufernden" Geschwindigkeitsbeschränkungen und Überholverbote. Insoweit sollte den Verkehrsbehörden "der Rücken gestärkt" werden, objektiv nicht notwendige Forderungen nach solchen Beschränkungen abzuwehren. Ob insbesondere unter Satz 2 der Vorschrift auch Beschränkungen bzw. Verbote fallen, die gleichsam nur als Reflex zu solchen Auswirkungen führen, ist zumindest fraglich (z. B. die Einrichtung von Kraftfahrstraßen - Z. 331 - mit den "Folgen" des § 18 StVO oder eben die Beschilderung von Radwegen - Z.237/240/241 - bzw. Fahrradstraßen mit den "Folgen" der §§ 2 IV, 41 StVO), nach dem Wortlaut der Bestimmung allerdings nicht ausgeschlossen. Eindeutig ist dagegen, dass die in 
§ 45 IX 2 StVO genannten Rechtsgüter nicht nur auf die Belange der Verkehrssicherheit, sondern auch auf die übrigen in den vorangegangenen Absätzen genannten Rechtsgüter, insbesondere also auf die Ordnung des Verkehrs, bezogen sind. Erfordert letztere Trennung des Radverkehrs vom übrigen Fahrzeugverkehr, so ist die entsprechende Anordnung eines Z.237 auch unter dem Gesichtspunkt des § 45 IX StVO zulässig, häufig auch geboten und gegenüber dem Wunsch einzelner Radfahrer, auf der Fahrbahn zügig voran zu kommen, vorrangig.
2. Unstrittig ist, dass eine nach Art. 84 II GG erlassene förmliche Allgemeine Verwaltungsvorschrift für alle Organe der Exekutive verbindlich ist. Solche Verwaltungsvorschriften sind gerade im Bereich Vollzugs des Straßenverkehrsrechts häufig zweckmäßig oder sogar notwendig, weil die "Organisation" des Straßenverkehrs zumindest national - soweit irgend möglich - einheitlich sein sollte. Eine Allgemeine Verwaltungsvorschrift im Bereich des Straßenverkehrs muss allerdings angesichts der Vielfalt örtlicher Umstände flexibel sein. Deshalb verwendet die VwV-StVO häufig Begriffe wie "sollte", "möglichst", "in der Regel" usw. Eine weitere Gewähr für die notwendige Flexibilität bietet die VwV-StVO zu § 46 II (Rdn. 142), welche die zuständigen obersten Landesbehörden oder die von ihnen bestimmten Behörden ermächtigt, Abweichungen von den Bestimmungen der VwV zuzulassen. Ohne eine solche "Flexibilitäts-Klausel" wäre mit hoher Wahrscheinlichkeit eine Zustimmung der für den Vollzug der StVO eigenverantwortlich zuständigen Länder nicht erreichbar. Deshalb ist die Aussage des VG, trotz einer solchen Ausnahme durch die oberste Landesbehörde könne der Kläger die Abweichung von der VwV auf der Grundlage des Art. 3 I GG als willkürlichen Eingriff in seine Rechte geltend machen, in dieser Allgemeinheit nicht nachvollziehbar.
Ltd. Ministerialrat a. D. Dr. Wolfgang Bouska, Baldham b. München